在日常的工程審計(jì)工作中，招標(biāo)文件、施工合同作為工程項(xiàng)目的重要資料和工程價(jià)款結(jié)算的重要依據(jù)，也是審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。審計(jì)人員經(jīng)常會(huì)遇到這樣的情況，招標(biāo)文件中明文規(guī)定：“采用固定價(jià)格方式報(bào)價(jià)，投標(biāo)人應(yīng)充分考慮施工期間各類建材的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家政策性調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，并計(jì)入總報(bào)價(jià)，今后不作調(diào)整”，但在施工合同價(jià)款專用條款中這樣寫(xiě)道：“本工程據(jù)實(shí)結(jié)算，工程量以實(shí)際發(fā)生為準(zhǔn)，材料價(jià)格以甲乙雙方簽字認(rèn)可或同期定額信息為準(zhǔn)”。工程結(jié)算審計(jì)時(shí)，承包方要求根據(jù)全部竣工圖紙據(jù)實(shí)結(jié)算。
審計(jì)某市政工程標(biāo)的底價(jià)為296萬(wàn)元，中標(biāo)價(jià)為280萬(wàn)元，合同簽訂價(jià)款結(jié)算方式為上述約定情況。如果按施工合同約定辦理工程結(jié)算價(jià)為360萬(wàn)元，其中：工程變更增加20萬(wàn)元，合同內(nèi)工程款340萬(wàn)元。如果按招標(biāo)文件規(guī)定辦理工程結(jié)算價(jià)為300萬(wàn)元，其中：工程變更增加20萬(wàn)元，合同內(nèi)工程款280萬(wàn)元。兩種結(jié)算方式相差60萬(wàn)元。為何同一工程分別按施工合同和招標(biāo)文件結(jié)算會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)算結(jié)果，且差額較大呢？究其原因：甲乙雙方簽訂了違背招投文件的施工合同。那到底以哪個(gè)為準(zhǔn)？也就成了結(jié)算雙方極力爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)。施工方觀點(diǎn)是應(yīng)以合同為準(zhǔn)，其理由有二：一是建筑工程招標(biāo)屬要約邀請(qǐng)，投標(biāo)文件屬要約，中標(biāo)通知書(shū)是承諾，招標(biāo)文件不在施工合同文件范圍內(nèi)，不具有約束力；二是施工合同是在招標(biāo)之后簽訂的，是雙方真實(shí)意思的表示，應(yīng)按合同執(zhí)行。審計(jì)中究竟是以招標(biāo)文件為準(zhǔn)還是以施工合同為準(zhǔn)，下面筆者粗淺地談一下自己的觀點(diǎn)，與同行們商榷，便于我們?cè)诮窈蟮念愃茖徲?jì)中分析把握，力求做到客觀公正，以理服人。
二、招標(biāo)文件能否作為合同文件的組成部分目前持否定態(tài)度者的理論依據(jù)一般是建設(shè)工程招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，投標(biāo)是要約，中標(biāo)通知書(shū)是承諾，要約邀請(qǐng)不是合同訂立的必要過(guò)程，可不作為合同文件的組成部分，因而不具有約束力。筆者認(rèn)為這種說(shuō)法是不成立的。原因有三：首先，合同的內(nèi)容，在實(shí)質(zhì)意義上是指合同當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，在表現(xiàn)形式上是指合同當(dāng)事人的合意。因此無(wú)論是要約邀請(qǐng)還是要約，其本身是否能夠作為合同內(nèi)容的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)就在于它是否表達(dá)了當(dāng)事人的合意。招標(biāo)人為某種目的（特定利益），向特定的投標(biāo)人發(fā)售招標(biāo)文件（招標(biāo)公告可能面向不特定的人發(fā)布，但招標(biāo)文件必然向特定的人發(fā)售，而且其能力、資質(zhì)、信譽(yù)、工期、造價(jià)等方面一般都有明確的限制）。所有投標(biāo)人在認(rèn)為自己各方面均具備滿足上述要求時(shí)才決定參加投標(biāo)，投標(biāo)人編制的投標(biāo)文件均要符合招標(biāo)文件要求，并對(duì)部分重要事項(xiàng)，如工期、質(zhì)量、進(jìn)度、安全等進(jìn)行承諾。招標(biāo)人通過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行審查，投標(biāo)文件如沒(méi)有招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)條款響應(yīng)的按廢標(biāo)處理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是中標(biāo)人的投標(biāo)文件要符合招標(biāo)文件各項(xiàng)要求，投標(biāo)文件也是投標(biāo)人承諾的重要組成部分，也表達(dá)了當(dāng)事人的合意。其次，在合同程序上看要約和承諾是兩個(gè)必須程序，它們也只是從構(gòu)成合同的積極意義上肯定了要約和承諾，但并未同時(shí)排除要約邀請(qǐng)。所以，只要要約邀請(qǐng)符合一定的條件，就可以構(gòu)成合同的內(nèi)容。投標(biāo)文件符合招標(biāo)文件要求，招標(biāo)文件內(nèi)容上也是要約的一個(gè)組成部分。第三，根據(jù)《建設(shè)工程施工合同》通用條款中關(guān)于合同文件及解釋順序包含：投標(biāo)書(shū)及附件、圖紙、工程量清單、工程報(bào)價(jià)單或預(yù)算書(shū)等，其中圖紙和工程量清單是招標(biāo)文件的重要組成部分，而投標(biāo)書(shū)及附件均響應(yīng)了招標(biāo)文件條款，也體現(xiàn)了招標(biāo)文件精神，招標(biāo)文件是合同文件的一個(gè)延伸和隱含。綜上所述，那種認(rèn)為只有要約和承諾才可以算作合同內(nèi)容的說(shuō)法是不成立的。
由于建筑工程具有投資額大、使用時(shí)間長(zhǎng)、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及面廣等特性，所以國(guó)家制定了《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定以下三類重點(diǎn)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)：一是大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；二是全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；三是使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目實(shí)施效果的好壞不僅關(guān)系到招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更重要的是關(guān)系到國(guó)家、社會(huì)和第三方利益。我們投資審計(jì)對(duì)象往往是上述三類工程。單從表面上看，施工合同只涉及建設(shè)單位和施工單位兩方，而實(shí)際上還應(yīng)隱含第三者利益。如果未中標(biāo)人事前知道施工合同可不按招標(biāo)文件簽訂，投標(biāo)報(bào)價(jià)可以定得更低，這樣就有機(jī)會(huì)中標(biāo)，并通過(guò)簽訂合同獲得利潤(rùn)。施工合同如果沒(méi)有按招標(biāo)文件簽訂，既不能體現(xiàn)招投標(biāo)法的公平、公開(kāi)、公正精神，又損害了未中標(biāo)人和國(guó)家的利益。《合同法》第七條“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益”，第五十二條“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。上述兩條更加明確表明，如果施工合同條款損害了國(guó)家、公共、第三人利益的是無(wú)效的合同。《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條 “招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款?！敝?guī)定，應(yīng)以招標(biāo)文件為準(zhǔn)。綜上所述，以施工合同為準(zhǔn)的說(shuō)法也是不成立的。四、筆者認(rèn)為應(yīng)以招標(biāo)文件為準(zhǔn)建設(shè)工程合同是招投標(biāo)文件的具體細(xì)化，是以招投標(biāo)文件為依據(jù)而簽訂的，并不是簡(jiǎn)單的雷同照搬。從招投標(biāo)活動(dòng)到合同訂立有一個(gè)過(guò)程，此間，當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)難免會(huì)有所變化。當(dāng)時(shí)在招投標(biāo)文件中未預(yù)見(jiàn)的事項(xiàng)，可能會(huì)在簽訂合同時(shí)提及，尤其是建設(shè)工程與其他商品不一樣，它是一種特殊的商品，具有技術(shù)性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多、涉及面廣、投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。因此，在合同簽訂過(guò)程中，當(dāng)事人按照招投標(biāo)文件規(guī)定的原則和主要內(nèi)容，只要雙方意思表示真實(shí)，協(xié)商一致，在不違背國(guó)家法律規(guī)范的原則下，將合同細(xì)化和完善是必要的，在法律上也是有效的。也即并非招投標(biāo)的內(nèi)容都自然轉(zhuǎn)化為合同條款，中標(biāo)之后，雙方在協(xié)商簽訂正式合同的過(guò)程中，可能完全保留招投標(biāo)書(shū)的內(nèi)容，也可能會(huì)進(jìn)一步修改招投標(biāo)書(shū)的內(nèi)容。當(dāng)然，修改的內(nèi)容必須是非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，否則有可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)效合同。當(dāng)然，合同的非實(shí)質(zhì)內(nèi)容可以與招投標(biāo)文件不相一致。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條關(guān)于“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目”的規(guī)定，遇到合同內(nèi)容改變了招投標(biāo)書(shū)內(nèi)容的情況時(shí)，雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)由正式的合同（前提為合同合法有效）來(lái)確立。也就是說(shuō)，中標(biāo)后進(jìn)行修改的合同與招投標(biāo)文件之間有沖突的，雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)以合同為準(zhǔn)，不能以招投標(biāo)文件為準(zhǔn)。
