政府投資項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的突出問題及建議
政府投資建設(shè)項(xiàng)目是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，為改善民生、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮著重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府投資規(guī)模越來越大，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益日益明顯。然而，在多年的投資審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，政府投資項(xiàng)目在決策、組織，管理、實(shí)施等方面都存在著諸多問題，一定程度上影響了其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮。其主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面:
一、項(xiàng)目決策不科學(xué)，損失浪費(fèi)嚴(yán)重
項(xiàng)目決策失誤是最大的腐敗和浪費(fèi)，某些領(lǐng)導(dǎo)為了自己的政治前途，搞形象工程和政績(jī)工程，盲目追求項(xiàng)目高、大，上，決策前不進(jìn)行調(diào)查研究和充分認(rèn)證，不講科學(xué)，不講民主，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)決策，用長(zhǎng)官意志決策，倉(cāng)促上馬。有的項(xiàng)目剛一建成就成了擺設(shè)，有的項(xiàng)目拆了建，建了拆，反反復(fù)復(fù)；有的項(xiàng)目干脆半途而廢，成了永遠(yuǎn)的爛尾工程，浪費(fèi)大量人力、物力和國(guó)家建設(shè)資金；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至為了一己私利，官商勾結(jié)，將條件不成熟、技術(shù)不可靠的項(xiàng)目強(qiáng)行上馬，以達(dá)到自己不可告人的目的，給社會(huì)留下沉重的包袱。
二、前期工作不到位，變更頻繁隱患多
前期工作質(zhì)量的好壞，對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施起著至關(guān)重要的作用，有些項(xiàng)目業(yè)主或管理部門認(rèn)為前期工作會(huì)增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借趕工期、時(shí)間緊等借口，不做前期工作，或走過場(chǎng)敷衍了事。具體表現(xiàn)有：一是地質(zhì)勘察不準(zhǔn)確，地基開挖后發(fā)現(xiàn)地勘報(bào)告與實(shí)際地質(zhì)情況完全不符,需要進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，有的甚至需要改變?cè)A(chǔ)形式或是另外選擇建設(shè)地點(diǎn)，浪費(fèi)大量人力物力，且留下工程質(zhì)量隱患。二是施工設(shè)計(jì)深度不夠，或者脫離實(shí)際，甚至邊施工邊設(shè)計(jì)；有的項(xiàng)目施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)粗糙，沒有細(xì)部尺寸或尺寸互相矛盾；有的沒有詳圖，或僅作粗略性的文字說明；有的與實(shí)際地形完全不符，施工過程中設(shè)計(jì)變更多、變化大，等等，導(dǎo)致實(shí)際投資大大超過預(yù)算投資。三是可研報(bào)告走過場(chǎng)，流于形式，有的項(xiàng)目不經(jīng)實(shí)地調(diào)查，沒有詳實(shí)的調(diào)查研究和分析數(shù)據(jù)做支撐，脫離實(shí)際，質(zhì)量不高；有的項(xiàng)目業(yè)主、實(shí)施單位為了爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，或者根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的旨意被動(dòng)進(jìn)行可研分析，片面夸大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，不顧建成后的實(shí)際效果，造成損失和浪費(fèi)。
三、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，責(zé)任主體不明確
項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，是項(xiàng)目順利實(shí)施的根本保證，項(xiàng)目管理水平的高低，直接關(guān)系到工程質(zhì)量的好壞。有的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)多重設(shè)置，管理混亂，有利時(shí)爭(zhēng)權(quán)奪利，互不相讓，出了問題時(shí)，相互推諉，互不負(fù)責(zé)；有的項(xiàng)目管理人員素質(zhì)參差不齊，缺乏專業(yè)技術(shù)知識(shí)和施工管理經(jīng)驗(yàn)，施工過程中被施工單位牽著鼻子走，不能對(duì)工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程投資進(jìn)行有效控制，致使項(xiàng)目不能達(dá)到預(yù)期的效果。
四、招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象常發(fā)生
工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗犯罪的高發(fā)區(qū)，而工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗犯罪往往發(fā)生在工程招投標(biāo)等環(huán)節(jié)。雖然隨著國(guó)家《招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)以及中央反腐力度的加大，在工程招投標(biāo)階段的腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制，但少數(shù)投標(biāo)人總能絞盡腦汁想方設(shè)法繞過招投標(biāo)這道門檻，通過肢解工程項(xiàng)目，規(guī)避招投標(biāo)，設(shè)置特定條件，明招暗定，或指使招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)弄虛作假、暗箱操作等方法，達(dá)到承包工程的目的。有的投標(biāo)單位為了避免相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，或?yàn)榱嗽谝院蟮捻?xiàng)目中輪流中標(biāo)，相互惡意串通投標(biāo)，共同抬高或者壓低標(biāo)價(jià)，損害國(guó)家利益。有的投標(biāo)單位為了保證自己中標(biāo)，由項(xiàng)目經(jīng)理或其它管理人員同時(shí)掛靠若干家投標(biāo)單位投標(biāo)，或直接借用多家投標(biāo)單位的資質(zhì)，簽訂假《授權(quán)委托書》參與投標(biāo)，表面上是多家施工單位在參與投標(biāo)，實(shí)際情況是無論哪家投標(biāo)單位中標(biāo)，都是自己中標(biāo)，以獲取不當(dāng)利益。
五、概算控制不嚴(yán)格，超概現(xiàn)象嚴(yán)重
政府性投資項(xiàng)目“超概”現(xiàn)象比較普遍，其原因除了工程項(xiàng)目具有復(fù)雜性、不確定性等客觀因素外，更多的是由準(zhǔn)備不充分、管理不完善、責(zé)任意識(shí)淡薄等主觀因素造成的。有的項(xiàng)目準(zhǔn)備工作不充分，地質(zhì)勘察不準(zhǔn)確，設(shè)計(jì)不完善，造成概算編制不準(zhǔn)確；有的項(xiàng)目業(yè)主缺乏專業(yè)化的管理水平和專業(yè)化的管理人才，聽由施工單位左右，隨意進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，不能有效控制工程造價(jià)；有的項(xiàng)目概算編制人員水平不高，業(yè)務(wù)不熟，錯(cuò)套定額或錯(cuò)算工程量，少算或漏算項(xiàng)目等；更有甚者，人為控制概算，故意壓低或抬高工程造價(jià)，以便向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金。
六、資質(zhì)掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，工程質(zhì)量難以保證
在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)很多工程項(xiàng)目的中標(biāo)單位，在投標(biāo)文件中擬定的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人在施工過程中根本不出場(chǎng)，項(xiàng)目組織、管理、實(shí)施均另有其人。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們是通過借用他人資質(zhì)證書并繳納一定數(shù)額的管理費(fèi)以他人名義承攬工程，即通過所謂的資質(zhì)掛靠承攬工程。資質(zhì)掛靠危害很大，掛靠人施工經(jīng)驗(yàn)和管理能力難以滿足施工要求，施工裝備技術(shù)落后，施工條件簡(jiǎn)陋，難以有效控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全。同時(shí)，掛靠人只向掛靠單位繳納少量的管理費(fèi)，導(dǎo)致大量利潤(rùn)落入個(gè)人腰包，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。
七、建設(shè)資金不到位，違規(guī)集資危害大
部分項(xiàng)目業(yè)主不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目資本金制度，在資金嚴(yán)重短缺、前期工作準(zhǔn)備不足的情況下，倉(cāng)促上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程中面臨資金困難，不得不依靠向銀行貸款甚至高息向社會(huì)集資來支撐項(xiàng)目建設(shè)，給項(xiàng)目建設(shè)造成不利影響，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。同時(shí)也給項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)行和維護(hù)帶來沉重的負(fù)擔(dān)，不能有效發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的功能，不能最大限度發(fā)揮國(guó)家建設(shè)資金效益。
八、竣工結(jié)算質(zhì)量低，高估冒算水份大
利益最大化是各施工單位追求的目標(biāo)，但有些施工單位不是從精心組織、科學(xué)管理、提高效率入手來獲取利益，而是采取弄虛作假、隱瞞欺騙等手段來獲取不當(dāng)利益。比較典型的表現(xiàn)有：一是現(xiàn)場(chǎng)簽證和隱蔽工程記錄不真實(shí)，內(nèi)容不全面，事由不清晰，采取弄虛作假的手段騙取建設(shè)資金；二是進(jìn)行惡意變更，將本來不需要變更利潤(rùn)不高的項(xiàng)目變更為利潤(rùn)相對(duì)較多的項(xiàng)目，以獲取更大利潤(rùn)，浪費(fèi)建設(shè)資金；三是無中生有，虛增項(xiàng)目或工序，施工單位利用建設(shè)工程內(nèi)部結(jié)構(gòu)隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，將實(shí)際沒有發(fā)生的項(xiàng)目或工序，在結(jié)算書中無中生有地列出，虛增造價(jià)；四是高套定額，提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)在套用定額子目時(shí)，不按實(shí)際施工工藝和標(biāo)準(zhǔn)套用定額，而是選擇費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)高的定額子目，或者將分項(xiàng)工程定額子目中已綜合考慮的工序內(nèi)容，又拆開分解重復(fù)套用，甚至故意串套定額，抬高造價(jià)，有時(shí)不按工程實(shí)際類別取費(fèi)，而是違反有關(guān)文件規(guī)定，提高取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多計(jì)工程造價(jià)；五是建筑材料以次充好，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，建筑材料的發(fā)展也日新月異，材料品種規(guī)格、質(zhì)量等級(jí)、生產(chǎn)場(chǎng)地、供貨渠道不同，價(jià)格不同，甚至相差懸殊，特別是新型、進(jìn)口材料更難準(zhǔn)確定價(jià)，這給施工單位有了可乘之機(jī)，常常以劣質(zhì)廉價(jià)的材料冒充優(yōu)質(zhì)高價(jià)的材料，以次充好，損害國(guó)家利益。
上述是在政府投資項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題，在實(shí)際工作中還有很多類似問題，如：擠占挪用建設(shè)資金、不及時(shí)足額繳納稅費(fèi)、管理費(fèi)用超標(biāo)等等，這些問題對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家基本建設(shè)方針政策，規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)次序，嚴(yán)肅國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)具有很大的消極作用。因此，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，進(jìn)一步規(guī)范政府投資行為已刻不容緩。我認(rèn)為采取以下措施可有效遏制政府投資領(lǐng)域諸多問題的漫延。
一是完善政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，政府投資項(xiàng)目決策，必須建立在深入調(diào)查研究，客觀科學(xué)論證的基礎(chǔ)上。一方面要建立科學(xué)決策機(jī)制，實(shí)行集體研究決策，提高項(xiàng)目決策透明度，實(shí)行項(xiàng)目決策公示制度，確保政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化和法制化，絕不能憑長(zhǎng)官意志決策，看領(lǐng)導(dǎo)興趣決策，搞政績(jī)工程和形象工程。另一方面要健全監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機(jī)制，各職能部門要按照職責(zé)分工，對(duì)項(xiàng)目決策、組織管理、工程實(shí)施、資金使用和質(zhì)量保證進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，確保政府投資項(xiàng)目安全、廉潔、高效。
二是加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作、嚴(yán)格基本建設(shè)程序。做好項(xiàng)目前期工作，對(duì)項(xiàng)目順利實(shí)施，提高投資效益能起到事半功倍的效果。政府各職能部門要各司其職，嚴(yán)格按照國(guó)家基本建設(shè)程序辦事，對(duì)那些前期工作不到位、資金來源不明確、準(zhǔn)備不充分、條件不成熟的項(xiàng)目，堅(jiān)決不予開工。對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為了搞政績(jī)工程和形象工程，不顧后果，強(qiáng)行上馬的項(xiàng)目，要堅(jiān)持原則，堅(jiān)決予以制止。加強(qiáng)對(duì)可研評(píng)估、勘察設(shè)計(jì)、工程咨詢等前期服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，建立健全工程服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督法規(guī)體系，提升工程服務(wù)機(jī)構(gòu)的職業(yè)道德，增強(qiáng)工程服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，最大限度防止地質(zhì)勘察不準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)質(zhì)量低劣、可研報(bào)告流于形式等現(xiàn)象的發(fā)生。
三是理順投資管理體制，明確責(zé)任主體。改變政府投資項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的現(xiàn)狀，建立健全項(xiàng)目法人責(zé)任制，明確項(xiàng)目責(zé)任主體，轉(zhuǎn)變政府投資項(xiàng)目臨時(shí)組建工程管理機(jī)構(gòu)、多重設(shè)置管理機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目的做法，逐步實(shí)行委托專業(yè)的工程項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，完善并穩(wěn)步推進(jìn)政府投資項(xiàng)目代建制、總承包制以及特許經(jīng)營(yíng)等模式，實(shí)行建設(shè)、管理、使用分離，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金籌集管理和監(jiān)督檢查等方面。
四是加大投資領(lǐng)域政策法規(guī)宣傳力度，廣泛開展警示教育活動(dòng)。政府及相關(guān)職能部門一方面要加大投資領(lǐng)域政策法規(guī)的宣傳力度，積極開展全方位、多層次、廣覆蓋、形式多樣的宣傳活動(dòng)，要讓政府投資項(xiàng)目參與者知法、懂法，讓他們學(xué)會(huì)依法辦事，主動(dòng)依法辦事。另一方面要充分利用廣播、電視、信息、微信等現(xiàn)代傳媒手段，廣泛開展投資領(lǐng)域違法犯罪警示教育活動(dòng)，通過觀看警示教育片、法律講座、現(xiàn)身說法等方式，告訴他們出借資質(zhì)、層層轉(zhuǎn)包、非法掛靠等違法亂紀(jì)行為對(duì)社會(huì)、對(duì)自己造成的危害和后果，讓他們不想違法，害怕違法。
五是充分發(fā)揮社會(huì)中介組織行業(yè)協(xié)會(huì)管理職能，規(guī)范社會(huì)中介組織執(zhí)業(yè)行為。社會(huì)中介組織行業(yè)協(xié)會(huì)要加大對(duì)本行業(yè)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)力度和職業(yè)道德教育，使有關(guān)從業(yè)人員特別是工程預(yù)結(jié)算編審人員和監(jiān)理人員具有較高的業(yè)務(wù)水平和良好的職業(yè)道德。要經(jīng)常開展技術(shù)水平、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、從業(yè)技巧、職業(yè)道德、不良記錄等方面的講評(píng)，表彰一批，通報(bào)一批，在工程造價(jià)領(lǐng)域營(yíng)造趕、比、學(xué)的氛圍，以節(jié)約資金為榮，以高估冒算為恥，不斷提高工程預(yù)結(jié)算編審工作質(zhì)量，節(jié)約國(guó)家建設(shè)資金，減少工程投資支出。同時(shí)還要加大對(duì)社會(huì)中介組織及其從業(yè)人員的監(jiān)督力度，堅(jiān)決打擊社會(huì)中介組織及其從業(yè)人員和項(xiàng)目實(shí)施單位、業(yè)主及其現(xiàn)場(chǎng)管理人員相互串通、弄虛作假、高估冒算等損害國(guó)家利益的行為。
六是嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)程序，認(rèn)真履行招投標(biāo)制度。政府投資項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制，可以吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、社會(huì)信譽(yù)好的施工企業(yè)參與投標(biāo)，既可保證工程質(zhì)量，又可保證工程進(jìn)度，也可降低工程成本、有效控制工程造價(jià)，有利于社會(huì)的公平正義，有利于建筑市場(chǎng)健康有序發(fā)展。政府相關(guān)職能部門要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)全過程嚴(yán)加監(jiān)管，從招標(biāo)公告發(fā)布、招標(biāo)文件制定、評(píng)標(biāo)辦法選取到投標(biāo)資格審查、專家評(píng)委抽取等進(jìn)行全方位監(jiān)督，提高招標(biāo)過程的透明度，減少暗箱操作。堅(jiān)決打擊違法違規(guī)采取各種形式規(guī)避招投標(biāo)、相互圍標(biāo)串標(biāo)、量身定制招標(biāo)條件、明招暗定等行為。
七是嚴(yán)格工程變更審批程序，防止隨意設(shè)計(jì)變更。在工程建設(shè)領(lǐng)域，各職能部門對(duì)工程變更環(huán)節(jié)的重視程度相對(duì)不足，缺乏有力監(jiān)管，往往游離于制度軌道之外，由此留下了漏洞，為一些掌權(quán)者濫用職權(quán)假公濟(jì)私、進(jìn)行權(quán)錢交易提供了可能。因此，必須加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目工程變更的監(jiān)督，嚴(yán)格控制政府投資項(xiàng)目隨意設(shè)計(jì)變更。一要制定相關(guān)規(guī)章制度，為監(jiān)管工程變更提供法律依據(jù)，加大監(jiān)管力度；二要堅(jiān)持聯(lián)合審批，在聽取業(yè)主、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的意見后集體會(huì)商決策，確定是否變更，研究最佳變更方案，做到公開透明；三要深入工地，現(xiàn)場(chǎng)察看，認(rèn)真核對(duì)設(shè)計(jì)文件、招投標(biāo)文件、工程現(xiàn)場(chǎng)情況，分析變更原因，確認(rèn)變更的必要性、合理性、真實(shí)性。
八是建立健全政府投資法規(guī)體系，加大責(zé)任追究力度。一方面，要加強(qiáng)政府投資法規(guī)體系建設(shè)，隨著我國(guó)法制社會(huì)的建設(shè)，雖然政府投資領(lǐng)域制定了很多法律法規(guī)，但還不夠完善和系統(tǒng)化，還不適應(yīng)政府投資快速發(fā)展的要求，不符合國(guó)家投資體制改革的精神，因此，必須全面系統(tǒng)的進(jìn)一步推進(jìn)政府投資法律體系建設(shè)，特別是要針對(duì)政府投資領(lǐng)域容易出現(xiàn)違法違紀(jì)問題的環(huán)節(jié)，盡快制定防止貪污賄賂和營(yíng)私舞弊等違法亂紀(jì)行為的法律法規(guī)，做到有法可依。另一方面，要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格責(zé)任追究，當(dāng)前，政府投資違法違規(guī)行為得不到有效遏止的主要原因是執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力，因此，必須加大對(duì)違法亂紀(jì)人員的懲罰力度，發(fā)現(xiàn)一起，懲處一起，不含糊，不手軟，讓違法亂紀(jì)者的違法成本遠(yuǎn)大于收益，不論涉及到誰，不論職務(wù)多高，該曝光的曝光，該制裁的制裁，該給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的絕不放過，構(gòu)成犯罪的，一律移交司法機(jī)關(guān)處理，讓違法亂紀(jì)者得到應(yīng)有的懲罰，決不姑息。
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