招標文件是向投標單位提供參加投標所要知曉的情況及必須遵守的綱領性文件，其質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響到招投標活動、項目的實施與管理及最終的結(jié)算和決算。本文分析招標文件中時常存在的問題并剖析形成原因，提出相關建議供審計人員、招投標利益相關方參考。
一、招標文件的組成
招標文件按其功能可以分成三部分：
一是招標公告或投標邀請書、投標人須知、評標辦法、投標文件格式等，主要闡述招標項目概況和招標投標活動規(guī)則。
二是工程量清單、設計圖紙、技術標準和要求、合同樣本等，全面描述招標項目需求，既是招標投標活動的主要依據(jù)，也是合同文件構成的重要內(nèi)容，對招標人和投標人均具有約束力。
三是相關參考資料，供投標人了解分析與招標項目相關的參考信息，如項目地址、水文、地質(zhì)、氣象、交通等參考資料。
二、招標文件存在的主要問題
招標文件存在的主要問題有：招標文件前后表述不一、與實踐脫節(jié)的問題時有發(fā)生，主要體現(xiàn)在以下幾點：
（一）招標文件須知中的投標報價部分和建設工程合同樣本中的計價方式相矛盾。
比如：某工程在招標文件中規(guī)定“降水費用由投標單位根據(jù)地質(zhì)勘探報告及現(xiàn)場勘查情況自行考慮，進入投標報價，結(jié)算時除工程區(qū)域發(fā)生重大變化外，該項費用不予調(diào)整”，而在合同樣本中卻描述為“井點降水結(jié)算時，按照100元/套天（包括費用，已含稅價、井點安拆費用，不含水電費用）進行計價，結(jié)算時單價不進行調(diào)整，工程按實際發(fā)生數(shù)進行調(diào)整”。兩者結(jié)算方式明顯矛盾，前者為固定總價包干，而后者則是按固定單價及實際發(fā)生的工作量結(jié)算。對招標文件中彼此矛盾的內(nèi)容應以哪一款為執(zhí)行依據(jù)？這會導致在結(jié)算時不同的利益主體站在不同的立場各執(zhí)一詞。
（二）工程量清單項目特征描述與設計圖紙不一致。
工程量清單在招標文件中具有極其重要的地位，是施工單位用于投標報價和最終結(jié)算的基礎，而設計圖紙是工程量清單編制的最主要依據(jù)。清單應嚴格按照設計意圖編制，但在審計工作中，屢屢發(fā)現(xiàn)兩者自相矛盾之處。如：某一房建項目，設計圖紙中明確規(guī)定砌筑砂漿為預拌砂漿，但工程量清單的項目特征中卻描述為現(xiàn)場拌和砂漿；而招標文件的有關計價條款又規(guī)定：投標單位應認真查看設計圖紙，結(jié)合工程量清單及設計圖紙進行報價，結(jié)算時除工程變更外一律不得調(diào)整。該條款過分地加大了投標人的風險，回避了建設單位應承擔的責任，給最終結(jié)算留下了隱患。
（三）招標文件與實際脫節(jié)。
如某鋼結(jié)構工程，設計圖紙對鋼結(jié)構的不同部位分別采用厚型、薄型、超薄型三種防火涂料，招標文件對防火漆規(guī)定了品牌范圍。但由于建設單位、招標代理單位均未做好充分的市場調(diào)研，提供生產(chǎn)防火涂料的廠家并不生產(chǎn)厚型和薄型，為此，在施工過程中又耗費了大量的時間和精力進行市場調(diào)研，重新選擇產(chǎn)品，既人為地增加了工作量，又影響了工期。
三、制約招標文件質(zhì)量的主要因素
（一）客觀原因：
一是時間倉促。部分項目工期要求緊，建設單位必須在短時間內(nèi)完成項目的各項前期手續(xù)，包括通過招投標確定施工單位，因此必須在短短幾天內(nèi)編制出一套長達數(shù)百頁的招標文件，如此倉促的時間，難免忙中出錯。二是招標代理單位水平參差不齊。政府項目招標代理單位的選取，會采用抽簽的模式，這種模式雖客觀地體現(xiàn)了公平公正，但無法確保每個項目都選到業(yè)務素質(zhì)高的招標代理單位，這就極易造成招標文件編制的漏編、錯編現(xiàn)象。
（二）主觀原因：
一是建設單位出于節(jié)約成本考慮，在招標文件中設置加大施工方風險的條款，同時又要考慮相關規(guī)定要求，難免顧此失彼。二是建設單位及招標代理單位各部門間的工作機制不順暢，造成編制招標文件時各部分工作內(nèi)容之間相互脫節(jié)，而編制單位又疏于總體把關，導致前后矛盾。三是相關人員責任心不強、專業(yè)水平不能勝任此項工作，同時也不排除出于私心故意而為。
四、提高招標文件質(zhì)量的措施
（一）加強對招標代理單位的管理。建設單位在選擇招標代理單位時，應對其技術、力量、人員素質(zhì)、過往業(yè)績提出明確要求，必要時設置答辯環(huán)節(jié)，確保高素質(zhì)的單位參與到招標工作中。在實施過程中應加強對招標代理機構的考核力度，屢犯錯誤或者出現(xiàn)過嚴重錯誤的代理機構應列入黑名單。
（二）建立順暢、合理的工作機制。無論是建設單位還是招標代理機構，都要通過順暢、合理的工作機制，使不同的部門之間能相互把關、彼此監(jiān)督，確保招標文件的每一部分內(nèi)容都能接受全覆蓋的監(jiān)督、審核，不留死角。
（三）工程量清單及標底的審核不能流于形式。工程量清單和標底均是招標文件的重要組成部分，是承發(fā)包人最終確認工程結(jié)算價的依據(jù)。建設單位應安排內(nèi)審部門或委托與招標代理機構不同的造價咨詢單位對工程量清單及標底進行審核，對其嚴謹性、準確性、完整性進行實質(zhì)性把關，不能流于形式。
（四）充分用好答疑環(huán)節(jié)。招標過程中應設置答疑環(huán)節(jié)，供投標人提出招標文件中的疑問。答疑環(huán)節(jié)應留有充裕的時間，不能走過場，對于投標人提出的每一個問題，都要認真對待，合理解答，及時更正投標人發(fā)現(xiàn)的問題。